【摘要】在中国特色社会主义进入新时代的关键时期，党中央提出保持土地承包关系稳定并长久不变，是对党的农村土地政策的继承和发展，意义重大、影响深远。实行“长久不变”有利于培养稳定的新型农民群体，有利于促进中国特色现代农业发展，有利于保持农村社会和谐稳定。

【关键词】土地承包关系 长久不变 新型农民 可持续农业 【中图分类号】F320 【文献标识码】A

2020年是脱贫攻坚决战决胜之年，新冠肺炎疫情不但加重了脱贫攻坚工作的强度，增加了脱贫攻坚工作的难度，也进一步说明了农民主体的重要性。2019年11月26日，中共中央、国务院发布《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称《意见》），强调要准确把握“长久不变”政策内涵，保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变，保持农户承包地稳定。《意见》的发布对纠正在农业发展道路方面的偏差以及混乱认识，维护农民权益，保障国家农业安全意义重大。

“长久不变”是农业特点和农户特点共同决定的

《意见》强调，稳妥推进“长久不变”实施，稳定土地承包关系，第二轮土地承包到期后再延长三十年，使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年，继续提倡“增人不增地、减人不减地”。这是由农业特点和农户特点共同决定的。农业劳动对象的生命性、农业生产的地域性、季节性和周期性等性质，决定了农业劳动不仅需要丰富的经验和技术，更需要高度的责任感、自觉性、主动性和灵活性。而农户特点恰好与农业生产特点要求相吻合，决定了家庭是土地产出效率最高、风险最小、成本最低的农业经营方式。只要农业生产特点不变，农业经营的家庭方式就不会变。始于20世纪80年代以农户经营为基础的农村基本经营制度，奠定了中国现代农业的基础，所爆发出的积极性和创造性成为中国快速发展的原动力，至今依然发挥着重要作用。

由于人们不清楚农业特点与农户的特殊关系，面对农户经营遇到的诸如老龄化、兼业化、难以组织起来等问题，找不到有效破解途径，就出现了诸多以否定农户经营为代价的所谓的“创新”。如有的引进资本下乡流转农民的土地，把农民变成“既拿地租，又挣工资”的农业工人；有的则引进公司搞所谓“股份制”，外来资本作为大股东，农民以土地入股等着分红；有的把外出打工的土地托管给公司等。突出的特征是把农业生产的主人变成了农业生产的旁观者或看客。这些现象之所以发生，本质上是缺乏对农业与农民关系的理解。这些做法，不仅推高了农业成本，还增加了农业风险，违背了农业基本特点，把短期行为和眼前利益当成了现代农业。既影响了国家的农业安全，也伤害了农民，甚至损害了农业投资者，极大挫伤了农业投资积极性，也是导致规模化荒地出现的重要原因。非粮化、非农化、套取国家农业项目补贴以及大棚房等现象的出现，与这样的农业发展理念也不无关系。

理论和实践反复证明，农户经营是最适合农业生产特点的经营方式，原因在于农户经营表现为农民自己为自己劳动，农业生产的复杂性，决定了只有在这样的条件下，才能激发出农民内在的积极性、主动性和创造性。我们常说要激发农民的内生动力，这种内生动力就来源于农民有支配自己劳动的自由。这是雇工农业完全不具备的优势。

当然，我们必须看到农户经营发展到今天，确实存在很多问题。有些问题是农户经营自身缺陷所导致的，而更多的是一些违背农业特点的指挥不当所造成的。但是不论什么原因导致的问题，解决这些问题都不能以否定农户经营基本制度为代价，大量的以所谓现代农业名义搞的“规模化”“公司化”农业之所以失败，不能简单地归结为经营者能力低，更不能归结为农民不配合，而是要思考农业道路是否正确。解决农户经营问题的正确道路，只能是在坚持农户经营为基础的制度前提下，通过制度创新来解决。

“长久不变”有利于培养稳定的新型农民群体

有人把在农业企业或公司的打工者界定为新型农民，其实打工者不是农民，更不是新型农民。首先，获取收入的方式不同。打工者挣的是工资，给农业公司种地只能称为农业工人。农业工人没有自己的生产资料，没有经营自由，挣计时或计件工资劳动体现为被动的服从或执行。而新型农民是要靠自己经营农业获得收入，有属于自己经营权的土地，有决定生产什么和怎样生产的决策权，他们是经营者。因此，也就有主动性和创造性。其次，稳定性不同。农业企业打工者的目的是赚钱，哪里的工资高就流向哪里，具有不稳定性。新型农民的重要特征之一是稳定性，唯有稳定，才能积累起丰富的农业生产经验，这种丰富经验的积累要靠长期实践才能获得。打工者作为劳动力往往具有短期性和短期行为，缺乏积累农业经验的环境条件和内在需求。最后，生产目的不同。农业企业为了盈利，追求利润最大化，如果无利可图则会放弃农业。农民则不同，农业不仅是他们的收入来源，也是农民生活的重要组成部分，无论赚钱与否，农民都要种地。

稳定的新型农民队伍需要稳定的土地制度。三年一变，五年一折腾，很难培养出稳定的农民队伍。一些地区的农民不再爱惜土地，其中一个重要原因，在于有些地方官员没有把握“长久不变”政策的精神实质，甚至以集体的名义收回农民的承包权，搞所谓的统一经营，把“走回头路”当成创新，结果经营农业失败，继而走向非粮化或非农化，农业成为摆设。有些人把非农化标榜为乡村振兴的“典型”，误导了农业和乡村的发展方向。因此，只有准确把握“长久不变”的政策要求，给农民以长远预期，才能有稳定的农业投入，农民才能安心深耕农业。我们常说，中央的“长久不变”政策给农民吃了“定心丸”，只有长久不变，才能形成稳定的新型农民主体。

理解长久不变与稳定的新型农民群体形成的关系，可以从以下三个方面着手。一是农民的农业生产安排需要长久不变。农业生产的周期性少则一年，多则几十年，只有稳定承包关系，才可能有长远规划，否则就只能是短期行为。二是农民生活与农业生产密不可分。农业生产决定了住房结构、院落设置、农具置备和生活方式的选择。缺乏对土地的长远预期，农民生活缺乏稳定感，便会无所适从，遭受不必要的损失。三是农业后继劳动力的培养需要长久不变。从理论上讲，新型农民可以是一个开放的群体，只要符合条件，任何人都可以当农民。但实际上，农民的后代最有条件子承父业，他们不仅对地方熟悉，农业经验可以代际传承，还因为乡土情怀和农业情感，加之习惯乡村的生活方式，最有可能成为农业新型经营主体。政府把农民后代作为农业后继者培养是新型农民培育最为现实的选择。随着农民收入水平以及社会地位的提高，农民成为受社会尊重的职业，当农民便会成为农民后代的主动选择。

“长久不变”有利于农业的可持续发展

当人们赋予现代农业越来越多内涵的同时，却忽视了一个重要理念，即农业的可持续发展理念。一些人以现代农业的名义把短期效益、眼前利益作为追求目标，掠夺性使用土地导致土壤退化、面源污染、植被破坏等消极后果，这不是任何意义的现代农业。因此，爱惜耕地就成为农业可持续发展的重要保障，爱惜耕地固然可以通过教育和法治来实现，但是制度保障是最有效的措施。如何让农民自觉合理地使用耕地、爱惜耕地，给子孙后代留下一片永续利用的土地，“长久不变”是有效的制度保障措施。人们常说“土地是农民的命根子”，农业可持续发展的主体只能是农民，除了农民任何其他群体都缺乏主动保护耕地的动力和热情。但如今，农民对土地不可割舍的情感正在消退，突出表现在越来越多的农民不愿为培植土地肥力而付出，一些农民甚至期盼着承包地被征或被占，希望把自己的承包地“一卖了之”，这种态度的变化对可持续农业伤害极大。导致农民与土地情感断裂的最重要的原因在于排斥农民农业生产的主体地位，不断变换耕地的承包关系，或强迫农民“流转”，动摇了农民对培植地力的信心和珍惜耕地的信念。

可持续农业的实现可从两个方面下功夫。一是培养农民对土地的感情。一方面稳定承包关系，使农业经营者在长期的农业生产中获得珍惜土地的情感；另一方面，要让农民从土地上获得较丰厚的收入。二者结合激发农民对土地的情感，形成可持续利用土地的文化。二是农业劳动力的可持续，即农业后继者的培养问题。这两个方面的共同前提都是稳定的土地承包关系，稳定到可以代际传递，耕地保护才是有效的。否则，每变更一次承包关系，就伤害一次土地。特别是在山区、半山区，没有稳定的耕地承包关系，农民种植林木、栽培果树、修建堰塘、发展特色农业、打造农业品牌等，几乎是不可能实现的。有人把耕地保护寄托在技术进步上，技术固然重要，但纯粹的技术措施不能解决耕地可持续利用问题。有时候技术水平越先进，对耕地的伤害越大。如大量除草剂或农药的使用导致土壤的污染和破坏等，休耕与秸秆还田可能演变为套取政府补贴的手段。发展可持续农业，必须通过体制机制建设保障新型经营主体的形成，激发农民保护耕地的热情和动力，实现农业的可持续发展。

“长久不变”有利于现代农业组织的形成

习近平总书记十分重视现代农业组织的建设，2019年3月8日在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时强调，“要突出抓好家庭农场和农民合作社两类农业经营主体发展，支持小农户和现代农业发展有机衔接”。家庭农场是现代农业的基本组织单位，与雇工农业不同，家庭农场是以家庭劳动力为主要劳动力的农业生产经营单位，是适度规模经营的典型表现形式。家庭农场作为新型农民载体，与传统农户一样都充分体现着农民的主体性，最大限度地发挥农民的积极性和创造性，有效保护农民的利益，是新时代激发农民新动能的有效组织形式。家庭农场有很多好处，如就地就近实现充分就业，有较高和稳定的收入，不离开家乡便于照料老人和儿童，让农民有更多的获得感与幸福感；有效遏制乡村的衰败；激活了农民对现代农业科技的需求，无论是新机械的使用，还是新品种、新肥料或新栽培技术的采纳，农场主都表现出了空前的积极性和主动性。

家庭农场要实现适度规模，地从哪里来，要通过土地流转来实现。土地承包关系长久不变，不是把农民束缚在土地上，也不是限制土地流转，而是为耕地有序流动提供制度保障。当农民离开土地，有了稳定的收入来源并享有完善的社会保障，且自己无力经营农业时，可以退出承包地，交给留在乡村种地的农民，让他们种更多的地，实现适度规模化，而不是鼓励通过有偿流转继续获得财产性收入。因此，“长久不变”政策不是束缚农民，而是为农民离开土地提供保障，农民可以融入城市成为市民，也为农民返乡继续当农民留有空间，有利于社会稳定。“长久不变”政策更不是要固化土地，而是要有序规范土地的退出与流转。在推进城镇化进程中，只有更多的人融入城市，才能为留在乡村从事农业的人提供更大的发展空间，形成中国特色的家庭农场。

需要指出的是，土地确权的主要目的不应该为了流转土地，更不是为了交易或入股获得财产收入。确权的主要目的是明确农民对土地的责任，如土地承包法规定了农民作为承包方的责任与义务，维持土地的农业用途，未依法批准不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。当农民的经营权流转后，谁代表村集体监督和制止经营方违法用地行为？我们认为只有农民以承包方的身份才可以实施有效的监督，甚至土地承包法规定的发包方责任也只能通过承包方来实现。也就是说，农民不仅要约束自己的行为，遵守承包法规定的义务，同时也有义务监督流转后耕地的使用。显然，这种法律责任和义务的有效性，前提是土地承包关系长久不变。

长久不变，可以催生适度规模家庭农场的产生，为真正意义上的合作社形成提供内生动力。众所周知，过去合作社难以形成的原因之一是小规模生产方式抑制了合作需求，特别是兼业农户，缺乏合作意愿与动力。而作为新型农民载体的家庭农场由于适度规模的形成，不仅激活了农民对现代农业科技的需要，还培养了合作的愿望，合作社因此而获得健康发展的微观动力。在现实生活中，人们对合作社的理解依然存在较大误区和模糊认识。我们常听到类似“把土地流转给合作社”的说法，合作社是农业生产者的联合，把土地流转给合作社到底流转给了谁，这样的合作社一般是大户或者资本下乡的产物，不是合作社意义的农民组织。把土地流转给合作社的说法实际上是要土地而排斥农民主体地位的行为。以家庭农场为基础的合作社既体现农民的主体地位，又有相对稳定的成员构成，随着合作社联合社的逐渐形成，农民合作社体系可以成为实现农民利益的现代农业组织形式。

（作者为中国农业大学人文与发展学院社会学系教授）

【注：本文系国家社科基金重大项目“农业社会学的基本理论与前沿问题研究”（项目编号：17ZDA113）的阶段性成果】

责编/银冰瑶 美编/杨玲玲