谈以农村土地承包法为主的法律修改调整背景下农地问题及发展趋势

笔者按：达摩克利斯之剑的典故出于古希腊的一个历史故事，迪奥尼修斯国王请他的朋友达摩克利斯赴宴，命其坐在用一根马鬃悬挂的一把寒光闪闪的利剑下，由此而产生的这个典故。意指令人处于一种危机状态，"临绝地而不衰"。或者随时有危机意识，心中敲起警钟等。对于农村土地而言，也面临着这样一柄，或者说几柄达摩克利斯之剑。

一、农村土地存在的问题

长期以来，不论是对于农村土地本身，还是对农村集体土地的管理，都一直面临着许多问题：集体土地权利边界模糊，法理框架不清晰；土地的承包关系乱象丛生，全国范围出现分异；农村居民性别影响的土地权益不平等；城乡土地权利失衡；土地的发展潜力被长期束缚，难以发挥其应有的经济作用和价值；等等。

对农村土地本身以及管理中的这些问题，总结了一下，大概是以下几点：地权不平等；土地要素属性缺失；土地难流转；土地价值未被完全发掘。

现在对于城乡融合的呼声很大、看法很多，我认为，城乡融合的必要条件之一，就是要让城乡之间土地要素的同权同价、城乡居民同等权利、同等待遇。只有这样，才能谈到让城市与乡村进一步融合，否则，只是空谈而已。城乡地权问题、农村男女地权问题等，都是影响土地要素发挥应有作用的重要障碍。

土地，作为农村最重要的组成要素，完全没有明确出应有的要素属性。对于联系最紧密的第一产业——农业而言，土地要素的属性何其重要，但是国内的大部分农村是根据区域划分和沿袭传统进行耕作，对于农业领域就没有考虑属性影响，更何况第二产业、第三产业。因地制宜变成了照搬典型，于是土地原本优势被摒弃，取而代之的是一次次模糊的模式化开发利用，进一步破坏土地的原有属性。

农村土地的流转，长久以来就是一个非常严峻的问题。机制的不健全，市场的缺失，都使得各界高呼农地流转的同时农地的经济效益愈发低下。土地流转不能靠嗓门大来完成，政策支撑、资本引流、要素巩固、农民意愿，这几大影响因素缺一不可。

土地是农村的重要组成部分，同时也是基本要素，更应该是高效资源、有利资本。高效彻底地挖掘出农村土地的资源价值、经济价值、三生(生产生活生态)价值，是实现城乡融合、乡村振兴的必要条件，也是必经之路。对于农村土地的价值挖掘工作，不能轻视甚至无视，应该以政策导向为引领，作为农村改革的基础工作来进行。

二、相关法律的修改，有何意义？

2002年8月，《中华人民共和国农村土地承包法》经第九届全国人大常委会第二十九次会议通过，2017年11月第十二届全国人大常委会第三十次会议第一次审议了《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》，2018年10月第十三届全国人大常委会第六次会议第二次审议了修正案(草案)，2018年12月第十三届全国人大常委会第七次会议第三次审议后，终于通过并由习近平主席签署主席令予以发布。

2002年的农村土地承包法，对稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护农村土地承包经营权人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，发挥了重大作用。实践证明，农村土地承包法确立的农村基本经营制度是符合国情的。农村土地承包法实施以来，我国经济社会快速发展。从宏观层面看，国家工业化、城镇化、信息化加速推进，对农业农村经济发展和农民增收提供了强有力支撑，但在土地、资金、劳动力等生产要素流动上，又对农业和农村经济发展提出新挑战。从农村内部看，随着农业农村现代化水平的提升，大量富余劳动力转移到城镇就业，各类新型农业经营主体大量涌现，土地流转面积扩大，规模化、集约化水平提高，土地经营方式呈现多元化格局。农业产业化、水利化、机械化、标准化及科技进步，都对完善农村土地制度提出新的要求。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对稳定和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革提出一系列方针政策，主要包括：在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权”分置、经营权流转的格局；维护进城务工落户农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，依法规范权益转让；允许承包方以承包土地的经营权入股和发展农业产业化经营，探索承包土地的经营权融资担保；健全工商资本租赁农地的监管和风险防范制度，加强用途管制，严守耕地红线；建立完善土地承包经营权确权登记制度；保障农村妇女的土地承包权益；在农村集体产权制度改革中确认农村集体经济组织成员身份等。党的十九大报告进一步明确提出，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。

总而言之，这次以农村土地承包法为主的相关法律的修改，意味着农村土地的权利将进一步贴近城市土地，农民的资格性地权被进一步明确，农地活力进一步被激发出来，农民的职业化水平得到进一步提高，与乡村振兴、城乡融合的实现距离进一步拉近。

三、相关法律修改后，有哪些影响？

1、明确农村集体土地的所有权、承包权、经营权“三权”分置

原土地承包法将集体土地所有权的权利内容界定为发包权、监督权、管理权及法律、法规规定的其他权利。修改后的土地承包法，对集体经济组织在土地发包、土地流转、土地用途管制、土地合理利用、土地经营权融资担保管理等方面的权利进一步细化（十四条、四十五条、四十六条、四十七条、六十四条）。土地承包权是承包地流转后从土地承包经营权中分置出来的，农户拥有土地承包权是农村基本经营制度的基础。实践中，取得承包权有两个条件：具有本集体经济组织成员资格（成员属性）；与发包方签订了承包合同，获得了承包地（财产属性）。土地承包经营权与土地承包权的权利主体都是土地承包方。承包方的权利：一是承包期限内使用承包地，自主组织生产经营和处置产品的权利；二是承包期内出租（转包）、互换、转让、入股、交回承包地获得收益的权利；三是承包地被征收、征用、占用获得补偿的权利；四是承包期内承包人应得的承包收益可以依法继承，林地承包人死亡，其继承人可以在承包期内继承承包等。土地承包经营权互换、转让须在集体经济组织内进行，互换是为了方便耕作，转让是放弃土地承包经营权，发包方需要与新承包方重新确定承包关系（十七条、二十七条、三十条、三十二条、三十三条、三十四条、三十六条）。在承包地未流转的情况下，承包方拥有土地承包经营权，既承包又经营（2017年约占全国承包农户的70%，承包土地的65%）。在承包地流转的情况下，承包方拥有土地承包权，只承包不经营，经营权流转给了第三方（目前约占全国承包农户的30%，承包土地的35%）。流转是土地承包权设立的前提。如果承包方与第三方的土地流转合同到期，承包方仍享有土地承包经营权。土地承包权权能中的收益权和受限定的处分权（可以收回土地经营权但不能买卖承包地）是现实存在的，不是虚置的权利。土地经营权人的权利：一是按照合同使用流转的承包地，自主开展生产经营并取得收益（三十七条）；二是因改善生产条件、提高生产能力获得相应补偿（四十三条）；三是经承包方同意并向发包方备案，可以用土地经营权设定融资担保（四十七条）；四是经承包方同意并向发包方备案，可以再流转土地经营权等（四十六条）。土地经营权人承担的义务：支付土地流转对价，不改变流转土地的农业用途和连续两年以上弃耕抛荒，不破坏农业综合生产能力和土地生态环境等（四十条、四十二条）。

2、明确了农村土地承包关系保持稳定并长久不变

落实中央关于农村土地承包关系保持稳定并长久不变的决策，确保农村土地承包制度改革于法有据，是修改农村土地承包法要考虑的又一重要问题。2008年，党的十七届三中全会决定提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。2015年，中共中央《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出，“抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式”。土地承包关系从“长期稳定”到“长久不变”，目的是给土地承包经营权人稳定的经营预期，巩固和完善农村基本经营制度。

起草中，对于长久不变的涵义有三种理解：第一种认为是保持土地集体所有、家庭承包经营的基本经营制度长久不变。第二种认为是二轮土地承包或经过确权后的地块、面积固化到户，不再设立期限，长久不变。还有观点认为，问题的实质是土地公平而有效率的承包使用，社会矛盾少，长久不变不是固化。从大量调查研究看，赞同第一种认识的占绝大多数。认为，土地承包不设期限会强化农民土地“私有”观念，存在改变农地用途、弃耕撂荒、在承包地上建房、买卖土地（实质上是买卖土地承包权）及土地兼并之忧，增加管理难度，因土地问题产生的两极分化以及社会问题将难以避免，并且影响适度规模经营和集约化经营。土地承包不设期限也不利于化解社会矛盾，会阻塞解决相关问题的途径。土地承包不设期限还会在操作层面带来新问题，如土地流转的期限，融资担保的期限，征收、征用、占用土地的补偿，国家、集体投入的农田水利工程的产权界定及管理使用等，都会遇到缺乏依据问题。另外，土地承包经营权已同建设用地使用权、水域滩涂使用权等法定为用益物权并被社会接受，如果将土地承包经营权调整为无期限物权，会引起概念混乱及法律间的冲突。这次修改，采纳了第一种观点的思路（二十一条第一款）。

3、明确了第二轮土地承包到期再延长三十年

党的十九大报告提出，第二轮土地承包到期后再延长三十年，修正案及时将这个重大决策转化为法律规范。这样规定，既体现土地承包关系稳定的主基调，又有利于处理坚持土地集体所有与保护农民财产权的关系，有利于处理土地承包制度稳定与完善的关系，有利于处理土地流转、适度规模经营与化解人地突出矛盾的关系。耕地承包再延长三十年，综合考量了土地适度规模和集约化经营、发展现代农业、城乡人口结构大变动的宏观背景和保障农民享有平等的土地权利等多种因素，符合农村实际，与建国百年的奋斗目标也是契合的。习近平总书记2017年10月19日在参加党的十九大贵州代表团审议时说，“确定30年时间，是同我们实现强国目标的时间点相契合的。到建成社会主义强国时，我们再研究新的土地政策”。草地、林地二轮承包期届满后，按照相关规定继续延长（二十一条第二款）。

4、明确了维护进城落户农民的土地承包经营权

第一，承包期内，农民进城落户，无论是部分成员或者举家迁入，都不以退出土地承包权为前置条件，稳定是主基调。第二，承包期内，农民全家在城镇落户后，引导支持其依法自愿有偿转让承包地或流转土地经营权。第三，把是否交回承包地的选择权交给进城落户农民和其原所在的集体经济组织，不代替农民和集体经济组织选择。从地方的试验看，只要补偿到位，自愿转让土地承包权是可以做到的，少数人交回承包地也是有的，补偿水平成为能否顺利转让或是否交回承包地的关键（二十七条）。

5、明确了土地经营权可以融资担保

6、明确了承包经营权的入股权能

7、明确工商企业流转土地经营权的准入监管

8、明确妇女土地承包权益的保护

9、授权确认农村集体经济组织成员身份

（笔者观点：按照包括近期诸多法律修正的进程来看，笔者一直呼吁的职业农民的时代已经不远了。）

四、农村土地面临的达摩克利斯之剑及发展趋势

首先，对于土地相关法律的修正，本身就是根据国情等实际情况做出的相应调整这个过程是漫长且需要摸索的，但每一次的修正，无疑对于释放土地活力、增强土地经济潜力的作用是巨大的。

但是，与相关法律政策灵活修订相比，土地管理方面显得尤为死板无力，各级单位规定出的条条框框让土地管理工作难以灵活开展。

对于农村土地而言，无疑就面临着“达摩克利斯之剑”。

土地政策、土地法律必须贴合实际、贴近民生、“接地气儿”，但贴合民生之前，要明确原则：农村土地的集体所有性质不能被动摇；粮食生产能力不能被削弱；完善相关法律的同时不能影响农村生产、农民生活的稳定；修正不能违背客观的发展规律和实际情况。触碰到这几点原则，农村土地头上的“达摩克利斯之剑”，顷刻之间就会落下。

除了原则上的“达摩克利斯之剑”，还有开展土地管理工作中的一些问题，以相关法律法规为依据来审视客观事实，是开展工作的第一要义，其余可以放下的条条框框就要放下，土地工作中背着多余的包袱等同于背着炸药。

对于农村土地的未来，放活流转已是必然趋势，问题是现在距离完善健全的流转机制和流转市场还有多远的距离？笔者的看法是还要有三到五年的路要走。而且笔者并不看好先行发展试点探索的方法，全国大范围的摸索反而更容易找到省域、市域一级的流转机制和市场模式。其次，职业农民的时代已经不远了，这对于提高农民种植积极性和规模化种植、机械化种植是有着非常大的助推力量的。最后，对于农村土地的组合产业前景，笔者以为还有很长的路要走，现在就对这项工作进行呼吁号召，恐怕为时尚早。

文 | 房金库

图 | 郧文聚、刘守英 摄

整理于公众号 | 房金库谈土地