#头条创作挑战赛#

博鳌国际创意农业论坛2023创意农业学术季

创意农业学·乡村振兴微课堂

2035全球农业展望

乡村振兴背景下优化成都设施农业用地的思考与建议

——王胡林、林德萍在2023第一届博鳌国际创意农业论坛上的发言

尊敬的各位领导、各位嘉宾、各位创意农业界的朋友，女士们，先生们，朋友们：

热烈祝贺2023第一届博鳌国际创意农业论坛的成功召开！

博鳌国际创意农业论坛以“发展养心养美创意农业、建设宜居宜业和美乡村”为宗旨，以“强农兴农、推进乡村振兴、服务乡村建设、促进乡村繁荣，为加快建设农业强国贡献创意农业力量”为使命，聚焦国际农业热点、全面研判形势、分享真知灼见，同时紧抓农业强国建设和推进乡村全面振兴的契机，推动创意农业与乡村旅游、美学经济、一村一品、食品安全、城乡融合发展、庭院经济、休闲农业与创意农业国际学术交流，促进海南创意农业与国内外创意农业优势互补、共赢发展，具有十分重要的意义。特别是各位专家学者精彩的发言、精辟的观点让我获益良多。

值此第一届博鳌国际创意农业论坛学术交流月举行之际，我以《乡村振兴背景下优化成都设施农业用地的思考与建议》为题，并以书面方式与各位领导、各位嘉宾、各位朋友分享一下我的观点。

乡村振兴背景下优化成都设施农业用地的思考与建议

一、引言

土地是财富之母、农业之本、农民之根。土地在乡村振兴中肩负着提供资源支撑的基础性作用，也是产业兴旺目标能否实现的重要条件。农村土地制度改革是深化农村改革的主线，也是全面推进乡村振兴战略的内在需求[1]。设施农业用地作为农村土地制度改革的重要方面，随着乡村振兴战略提出，设施农业用地政策在《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》、中央一号文件等相关文件中均有涉及，并随着实践发展而不断完善。《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出：“完善乡村产业发展用地政策体系，明确用地类型和供地方式，实行分类管理，并明确将农业种植养殖配建的保鲜冷藏、晾晒存贮、农机库房、分拣包装、废弃物处理、管理看护房等辅助设施用地纳入农用地管理，根据生产实际合理确定辅助设施用地规模上限。”自然资源部、农业农村部出台了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，明确提出：“设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产农产品直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。”现有政策赋予了设施农业用地主体以及地方土地管理部门更多的自主权利，同时在用地程序上也进行了简化，更加有利于农业生产经营。总的来说，新的设施农业用地政策有利于满足设施农业多样化的用地需求和调动各地发展设施农业的积极性，为新技术新装备的推广应用、促进产业转型升级、提升设施农业产业整体竞争力提供了有力支撑。

二、目前学界关于设施农业用地的相关研究综述

加强设施农业用地的管理，是加强农用地节约集约利用、促进农业发展方式转变的有效抓手。近年来，农业经济、土地规划、生态环保等诸多领域学者开始关注设施农业用地政策演变和落地实效，以及对乡村产业发展和生态环境保护等方面的促进作用，分析存在的问题、提出政策建议，形成了较为丰硕的研究成果。

在设施农业用地政策方面。李乐等[2]梳理了不同历史时期农用地与设施农业用地的关系及存在的问题，提出要加强国民经济行业分类与管理制度的衔接、完善土地利用分类分区制度、建立健全审批监管模式等方面的工作建议。谭智心、张云华[3]认为设施农业用地问题的核心症结是如何有效平衡与处理好用地需求和耕地保护之间的关系。在我国设施农业用地政策处于新旧衔接的背景下，应从完善供地方式、制定行业标准、创新体制机制、加大监管力度等方面进一步完善相关政策。王晓莺、宁爱凤[4]认为实施农业用地政策目标在落实存在偏移、政策标准与实际需求存在差距、选址存在随意性管理缺乏规划引导、基层监管存在责任缺位等问题。是否破坏耕作层等违规行为具有“难辨性”，存在“打擦边球”的隐患提出保障新型农业经营主体设施用地的对策建议：根据类型差异，制定分类化标准；加强规划引导，科学合理布局；运用现代手段，创新监管方式。胥国海[5]提出设施农业用地存在粗放无序、违法违规占用耕地等情况，要加强未批（备案）先建、擅自改变用途、逾期不复垦、未按规定备案等问题的监管和执法工作。

在设施农业用地规划方面，张艳琳[6]认为发展设施农业是实现乡村振兴和农业现代化的重要途径之一，设施农业用地需求量持续增长，用地管理还存在诸如选址难、复耕难、监管难等问题，提出设施农业用地“不患多而患不实”，要强化设施农业用地规划管控、规范设施农业用地备案管理、加强设施农业用地后期监管。庞玉娇[7]通过对上海浦东新区设施农用地发展的研究，分析了目前设施农用地备案管理中存在的设施农用地近期需求与长远土地规划之间冲突、使用届满不及时复垦、信息化管理水平低、设施农用地分布不均等问题，提出了建立耕作层表土剥离管理机制、将设施农用地监管具体到部门责任到人、建立区级设施农用地管理系统、编制新一轮设施农用地布局规划等对策建议。张凤荣等[8]则从都市区设施农业用地空间变化这一新的视角，以北京市顺义区为例，认为无论是原有的设施农业用地被建设占用，还是在允许建设区和有条件建设区新增设施农业用地，都导致对设施农业投资的“过程性”浪费。孙杰等[9]以蔬菜种植大县寿光为例，研究了寿光设施农业用地生产格局与结构，认为城市和交通要素对设施农业用地格局具有明显导向性，未来要合理规划布局，适当退出优质耕地，并完善产品体系和鼓励规模化发展。

在设施农业用地促进产业发展方面，李美珺等[10]认为设施农业是传统农业正逐步向现代农业转变的主要标志，并分析了上海闵行区设施农业用地情况和存在的问题，提出加大设施农业发展扶持力度、加强设施农用地批后监管、合理引导设施农用地布局、加强设施农用地政策法规宣传等方面的建议。李红丹、崔国良[11]认为开展设施农用地建设是提升农业生产能力、提高农民收入、发展现代农业的客观需求，但面对设施农业用地选址随意、违法现象突出等问题，有必要通过分类管理、科学布局、制定标准、加强审查、有效跟踪予以解决。

在设施农业促进生态环境保护方面，陈丹艳等[12]从农业固碳这一全新视角，设施农业固碳在全球范围内展开具有显著的 生态效益，分析了设施农业在固碳方面具有生产周期长、环境因子可控、半封闭式生产及可利用资源广且资源效率利用率高的优势，有利于实现资源重复利用及最大化利用，但也指出设施内不同作物具体怎样的固碳潜力，以及增加其固碳能力的技术及条件，还有待研究。魏振宇，高洪亮[13]也关注到设施农业用地的生态效益，不同规模的设施农业项目所产生的碳排放量、用水量、机械（设备）耗能具有较大差异，他们同时建议要将设施农业用地规模对设施农业项目生态效益的影响进行量化，同时对受到设施用地规模影响的生态效益进行科学合理的评价，从而提升土地资源的利用率和设施农业项目的生态效益。

总体来看，学者研究设施农业用地大多集中在国家宏观政策的梳理，关注地方实践和探索成果还不多。同时，学者们也聚焦设施农业用地政策落地见效，针对用地规划、占补、备案以及复垦、监管等方面提出诸多意见建议，但从实践来看，建议结合地方特点不多，针对性不强，这些也是本文研究关注的重点。

三、成都市设施农业用地政策实施与优化中存在的难点

成都是大城市带大农村格局，人多地少，尽管成都市在这十几年来统筹城乡发展中，率先探索农村改革包括产权制度改革、土地流转制度改革等，在产权明晰前提下的土地适度规模流转有一定的基础，同样严重存在着产业用地难的问题，特别是设施农业用地问题尤其突出。

（一）设施农业用地政策审批权下放不畅

从自然资源部、农业农村部出台的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》来看，设施农业用地的管理、审批、备案、日常管理、检查执法等以市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门主要负责。据此，成都市规划和自然资源局成都市农业农村局于2020年印发了《关于进一步完善设施农业用地管理有关事项的通知》（成自然资规〔2020〕6号），文件明确规定设施农业用地由设施农业项目经营者提出用地申请，经过项目选址、协议签订，通过乡镇（街道办事处）政府核实确认后予以备案。实行的是镇街备案，先签协议，再将备案交至区（市）县规划和自然资源、农业农村主管部门的简易流程。但从课题组调研情况来看，到2021年8月成都大多数区（市）县仍然执行原成都市国土资源局成都市统筹城乡和农业委员会《关于进一步加强设施农业用地使用与管理的实施意见》（成国土资发〔2018〕65号）规定，即：设施农业用地项目经营者提出用地申请，乡镇（街道办事处）申报，区（市）县国土、农业部门审查通过后备案，备案通知是由国土部门颁发，且在备案后才能签订土地使用与监管协议。市县两级规划和自然资源、农业农村部门仍未就相关权责进行有效衔接，造成政策出台迟迟无法得到落地。

（二）存量设施农业用地备案积极性不高

一方面备案申请材料专业化能力要求较高。设施农业用地由设施农业项目经营者（以下简称经营者）提出用地申请，经营者持设施农业用地建设方案、设施农业用地申请、设施农业建设平面布局图、土地流转协议和土地经营权证（涉及土地流转的提供）等要件，向镇政府提出项目用地申请，而对于一般农民来说，提供相对精细的设施农业用地建设方案和专业化的设施农业建设平面布局图存在一定困难，且需要增加成本。另一方面备案申请涉及到督促经营者预存土地复垦费用，无论是今后设施农业用地是否继续使用，而这笔复垦费用其实就相当于长期支出，给设施农业项目经营者增加一定的经济负担。这导致成都很少农业项目经营者愿意去申请备案使用农业设施用地，而是宁愿选择打擦边球用地或者租用农房开展设备管理和农产品存储、初加工等，也不愿意去履行较为“麻烦”的手续和额外增加的成本。例如，根据课题组调研，截止2021年6月底，成都市新都区仅有备案设施农业用地申请项目12个，设备设施农业用地77.97亩，占项目总流转面积的1.7%。其中，生产设施32.95亩，附属设施（辅助设施）26.25亩，配套设施18.77亩，主要用途涉及粮食烘干、临时存储、果蔬预冷、农机停放和绿色蔬菜种植、分拣、生猪养殖、检验检疫等。

（三）部分区（市）县永久基本农田调整补划难

《成都市规划和自然资源局成都市农业农村局关于进一步完善设施农业用地管理有关事项的通知》设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田。不需补划：破坏耕地耕作层。但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田，但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量零星、分散永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。同时，在程序上，按照镇级申报、县级认定的方式进行。使用永久基本农田前，由镇政府将拟建设设施农业用地的情况报县级自然资源主管部门，县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门对使用永久基本农田的必要性、是否破坏耕作层以及永久基本农田补划可行性进行认定，同意后方可动工建设。但对于成都平原区（市）县，基本农田范围大多已被划定，其他一般耕地也难以转为基本农田。而对于成都中心城区和近郊区来说，农业用地本就占比不高，加之区域开发强度较大，更难以找到永久基本农田补划指标。也就是说面临着设施农业占用的基本农业无地可“补”的现状。此外，补划标准没有明确，仅是要求区（市）县规划和自然资源主管部门参照自然资源部《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）编制补划方案「补划的永久基本农田应做到数量不减、质量不降、布局稳定，这给区（市）县规划和自然资源主管部门带来较大操作难度，因此，不少地方不愿意做补划程序。

（四）设施农业用地政策供给与现代农业发展需求的矛盾依然存在

目前，成都市对设施农业用地按农业类型分为作物种植设施用地和畜禽水产养殖设施用地，按是否直接用于生产分为生产设施用地和辅助设施用地。其中，作物种植设施用地主要是指直接用于农作物设施种植（工厂化栽培）、育种育苗的连栋温室、日光温室等生产设施用地，以及为生产服务的看护房，检验检疫监测、病虫害防控、水肥一体化等设备管理用地，保鲜存储、采摘设施、农资农机具存放场所等储存用地，与生产农产品直接关联的烘于晾晒、分拣包装、秸秆处理、副产物（渣、皮、糠、麸、核）处理等农产品初加工场所用地；而畜禽水产养殖设施用地主要是指养殖中畜禽舍、养殖池（车间））、绿化隔离带、场区内通道、进排水渠道等生产设施用地，以及与养殖生产直接关联的畜禽粪污处置、水产养殖尾水处理、消洗转运、检验检疫、疫病防治、生物质（有机）肥料生产、管理用房等辅助设施用地。但在实际操作过程中，由于农产品规模化生产，农业、工业、服务业高度融合，有的农产品生产经营主体进行加工生产、展示展销、交易物流的场地难以分开独立管理，必然造成管理上的难题。其次，随着农业多功能性的深入开发，农村一二三产业融合态势凸显，农业、加工业、旅游业等产业用地也高度融合，如何适应新形势发展，实现设施农业用地与农村三产融合用地的合理有效管理，以回应现代农业实践中面临的突出矛盾，需要在现有设施农业用地政策基础上进行进一步的制度设计。例如，近年来，由于对设施农业用地相关政策文件理解不够深入细致，出现突破政策标准，滥用农用地，“大棚房”片地开花。2018年8月，全国“大棚房”问题专项整治行动启动。四川共查处“大棚房”近万亩，成都也不少。这一行动，坚决遏制了农地非农化，重点清理整治工商资本和城市居民到农村非法占用耕地变相开发房地产和建设住房行为，但也一定程度影响了工商资本下乡参与农村产业振兴的积极性。

四、成都市设施农业用地政策落实与完善优化的建议

在成都大力推进乡村振兴，农业新的生产经营方式不断涌现，农业规模经营水平和生态环境要求不断提高的背景下，设施农业用地必然出现出现诸多新情况新需求，成都应在贯彻落实好中央、四川省关于设施农业用地最新要求的基础上，细化设施农业用地政策，结合成都市设施农业发展存在的问题，提出针对性优化和解决方案。

（一）细化政策内容，畅通市县两次政策落地落实渠道

设施农业用地情形复杂，国家政策是把住总体规定的，很多需要地方细化管理要求。例如，自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》提出破坏耕地耕作层，由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用但必须补划；设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途；各类设施农业用地规模由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定等。但没有明确何为破坏与不破坏耕作层，也没有明确怎样补划，建议破坏耕作层进行分类管理，对设施化种植等利用土壤培育功能、耕地上搭建简易大棚的予以鼓励，但对占用永久基本农田破坏耕作层的类型，要制定细则加大管理力度，可以率先探索跨镇域乃至跨县级行政区域补划，以解决近郊区优质一般耕地不足，难以划出基本农田等情况。对于设施农业用地不再使用的怎么进行复耕复垦，建议项目经营主体备案时进行详细说明。对于农业设施用地标准，建议根据农业项目投资金额、畜禽和水产养殖的产出数量等，合理确定用地面积标准，加强节约集约用地。

（二）做好宣传引导，提高经营主体备案积极性

市级规划和自然资源部门、农业农村部门在做好政策宣传的同时，尤其要督促区（市）县两级规划和自然资源主管部门应做好国土空间规划、永久基本农田保护、土地复垦方面的宣传解释，做好设施农业用地信息上图入库和土地变更调查登记，已变更为设施农用地的，应标注说明原地类。区（市）县农业农村主管部门应加强农业发展政策与规划、设施农业范围、建设标准、农业新业态等方面的宣传解释，做好设施农业布局选址、用地标准的指导，做好土地承包经营权登记资料成果移交，促进设施农亚项目涉及的土地流转规范有序。乡镇政府应加强用地政策、村镇规划方面的宣传解释，做好设施农业用地选址、备案、信息上报等工作，同时，对于历史存量的设施农业用地，确需保留利用的，各乡镇要及时与项目经营者沟通，督促尽快补办备案手续。

（三）加强土地整理，做好优质耕地储备

按照2021年中央一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，成都将启动新一轮乡村国土空间规划，在此背景下，要统筹农用地整理，强化规划集约要求，通过高标准农田建设、农用地整理、未利用地开发、建设用地复垦、农业产业园发展等方式，实现全域土地综合整治补充耕地，划定耕地保护集聚区，解决农村耕地碎片化问题，形成永久基本农田储备区，进而促进耕地和永久基本农田保护。同时，强化设施农业选址和耕地保护要求，选址应避免夹道、夹河建设，建筑形态应符合镇村总体风貌特征，尽量景观化处理。建立设施农业使用耕地情况与耕地保护目标完成情况挂钩机制，设施农业项目闲置用地面积超过上年的乡镇，原则上次年设施农业项目不得使用耕地。

（四）优化政策供给，建立与现代农业发展匹配的政策体系

区（市）县农业农村主管部门可以根据农业发展规划和产业功能分区，指导镇政府按照“产业相对集聚、用地节约集约”的原则,提出项目建设所需的设施农业数量、类型以及用地规模，会同区（市）县规划和自然资源主管部门在编制国土空间规划等相关规划中预留设施农业用地空间。乡镇政府要结合自身产业情况，在规划中优化设施农业点位布局，因地制宜引导和鼓励农业生产大户、家庭农场、农民合作社、农业新型经营主体等联合集中兴建规模化粮食仓储烘干、晾晒场、农机库棚等设施，提高农业设施使用效率,促进土地节约集约利用。同时，规定农业项目经营者发生变更的或因生产需要等需调整设施农业范围和用地规模的，应按要求重新签订用地协议，重新备案。设施农业用地不再使用的，应注销备案手续。设施农业用地存在违法违规行为未按时整改、整改不达标或整改后又反弹情况的，应撤销设施农业用地备案手续。

（五）严格用途监管，确保农业设施用地合规

明确设施农业用地主要违规类型和范围，强调严格用途管制，明确“三不得、三禁止”，使区（市）县规划和自然资源部门、农业农村部门、各乡镇工作人员和项目经营者清楚各自职能和违规处理职责。把设施农业用地纳入国土部门日常性执法监管范围，对备案的设施用地报少建多、改变用途等违法违规行为，及时进行制止和查处。在开展检查督察时，不仅检查新增设施农业用地项目审批情况，也要检查用地的备案和管理情况。尤其是要加强对大型设施农业项目长期流转土地的监督检查。同时，创新监管方式，畅通农民群众举报渠道，加强网络和媒体曝光线索的搜集整理，充分利用社会多方面力量，切实保障设施农业用地依法依规使用。

祝福创意农业前程似锦！

预祝本次博鳌国际创意农业论坛取得圆满成功！ 谢谢大家。

作者简介：王胡林，男，中共成都市委党校马克思主义学院副院长、副教授，成都大学硕士生导师，成都市哲学社会科学重点研究基地“城乡治理现代化研究中心”副主任，成都金沙智库研究会理事、特约研究员。林德萍，女，《中共成都市委党校学报》执行主编。

参考文献：

[1]黄敏,丁娟,吴晓伟.百年来中国共产党领导下的农村土地改革历程与展望[J].四川师范大学学报(社会科学版),2021,48(05):20-27.

[2]李乐,姜广辉,赵晖.浅析目前设施农业用地管理存在的问题[J].中国土地,2021(04):51-52.

[3]谭智心,张云华.设施农业用地供需状况、政策执行困境与优化策略[J].改革,2020(11):109-118.

[4]晓莺,宁爱凤.乡村振兴下新型农业经营主体设施用地研究[J].农业经济,2021(08):87-89.

[5]胥国海.设施农业用地的规范利用与执法监管[J].中国土地,2021(06):51-52.

[6]张艳琳.乡村振兴战略下如何做好设施农业用地服务保障[J].资源导刊,2021(06):24-25.

[7]庞玉娇.上海市设施农用地管理新政下设施农用地发展对策研究——以浦东新区为例[J].上海国土资源,2021,42(02):59-64.

[8]张凤荣,张小京,周建.都市区设施农业用地空间变化及其政策启示[J].资源科学,2015,37(04):637-644.

[9]孙杰,付梅臣,刘素芬.寿光设施农业用地生产格局与结构研究[J].北方园艺,2015(21):185-189.

[10]李美珺,张燕霞,胡文霞.闵行区设施农用地现状调查及管理对策分析[J].上海农业科技,2019(02):15-16+19.

[11]李红丹,崔国良.设施农用地管理现状与建议浅析[J].南方农业,2020,14(02):184-185.

[12]陈丹艳,杨振超,孔政,胡晓婷,王晓旭,何蔚,陈乐涵.设施农业固碳研究现状与展望[J].中国农业科技导报,2018,20(02):122-128.

[13]魏振宇,高洪亮.设施农业用地规模对设施农业项目生态效益的影响[J].吉林农业,2019(22):38.

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