（中国农业大学经济管理学院教授 穆月英）日本属于人多地少、资源紧缺型农业，长期以来，在一系列政策的作用下，农业现代化水平不断提升，主要农产品生产持续发展，近年来，日本农业发展也面临着诸多难题，农业正在朝着一些新的方向发展。

一、 日本农业发展及演变

上世纪60年代开始，日本经济进入高速增长阶段，工农业收入差距拉大，农业剩余劳动力向非农或农外转移，带来农户数量减少；与此同时，消费需求增长和消费需求结构改变对农业发展和农产品供给提出的新要求。在这样的背景下，1961年开始出台并实施《农业基本法》。目标是农业劳动力向外转移背景下，促使耕地集中和农业经营者规模扩大，从而提升农业生产率；对应消费者需求优化农业生产结构；培育农业经营人才，通过农业发展提升收入水平，缩小农业与其他产业的收入差距。在政策方面，包括生产政策：注重提高农业生产率；价格和流通政策：注重稳定农产品价格、提高农业收入；结构政策：注重农业经营规模扩大、现代农业发展、自立经营。

在一系列措施的综合作用下，农业技术进步和农业机械化带动提升了农业劳动生产率、土地生产率，以及农业现代化水平，缩小了城乡收入差距。农业生产发展，农产品价格稳定，家庭经营和自立经营。无论农业总体，还是主要农产品产出，得到了持续增加。

稻米在日本农业中占据重要地位，伴随着稻米生产和对策调整过程，也是日本农业生产结构的演变过程。日本稻米生产值最高是在1965—1970年的时段，随后大米产值下降。1969年以前，日本农业生产稻米全部由政府管理（被称作政府米）。随着稻米生产增加供给充足，而消费需求不断下降的背景下，从1969年开始，在原有政府米的基础上引入了“自主流通米”，1995年已经逐步演变为自主流通米占据主导地位，大米价格与主要依靠民间通过商议定价的形式决定。值得指出的是，1960年代之后，日本人均全年大米消费量持续下降，由1960年的115公斤下降到2020年的51公斤。在需求侧变化背景下，农业政策上鼓励水稻种植从直接食用型稻米向饲料型米和加工型调整，水稻作物向其他作物种植调整等。稻米播种面积从2005年的170.2万公顷减少到2020年的146.2万公顷，稻米产值占农业总产值的比重从33.5%下降到18.4%，与此同时，麦类、大豆等的播种面积略有增加。

进入1980年代，日本农业总产值出现下降，农村人口数量和人口密度下降，特别是山区半山区等条件不利地区引发的农业可持续发展和乡村振兴问题。1999年开始，由《食物-农业-农村基本法》代替了原来的《农业基本法》，三个维度的对策措施，农产品维度：强调数量供给稳定和质量安全性，农业维度：农业的多功能性发挥以及可持续发展。农村维度：农村地区振兴。通过农业的发展，食品数量供给保障水平得以提升，特别是确保食品质量安全性水平；重视消费者的需求的食品政策，高效率且稳定的农业经营带来了较高的农业生产率，根据市场需求特点的价格形成和稳定经营，自然可持续发展，条件不利地区的发展。

二、 日本农业发展现状及特征

1. 农业生产和结构特征。日本农业产值变化经历了先升后降，渐趋平稳的发展趋势。1960年以来，主要农产品的产值增加带来的农业产值的增加，农业产值的变化呈现倒U型，1984年以前，农业产值随时间推移不断增加，1984年达到峰值，之后持续下降趋势，直到2010年开始出现新的转机，随着大米、蔬菜、牛肉类等需求因素的拉动下农业产值又出现小幅度增加。在农业结构方面，“稻米农业”在下降，畜牧业比重持续增加，蔬菜先升后降。2020年，在日本农业产值的占比中，稻米占18.4%，蔬菜占25.2%，畜牧业占36.2%，形成了畜产品、蔬菜，与稻米三足鼎立的农业结构（以上不包括水产业和林业）。

2.农户家庭经营与法人等经营主体并存，每个经营主体的规模在扩大。日本传统的经营方式以农户家庭经营方式为主，近年来，法人、团体等经营主体在农业经营中的地位在提升。农业经营者的个数在减少，但每个农业经营者者的规模在扩大。近几年平均每户养殖头数达到2000头以上。在种植业，每个农户经营面积分组看，2019年，所占比重最大的经营规模组别是30公顷以上，这一组别经营面积所占比重达三分之一以上的经营面积。2020年一个农业经营体的耕地面积3.1公顷，是2005年（1.9公顷）的1.6倍。按照销售额显示的农业经营体的规模也呈现出不断扩大趋势。

3. 农业产后流通体系发生改变，长期以来，日本形成了规范的农产品流通体系，一个特点是农产品批发市场占有重要地位，往往有80%以上蔬菜和水果等农产品经由批发市场进入市场，并且有《农产品批发市场法》规范农产品的流通，为分散的农户所生产的农产品顺利进入市场发挥重要作用。随着农业生产状况和市场条件的改变，经由批发市场的比率在下降，2015年蔬菜经由批发市场的比率降低56.0%，分析其原因，一是大规模的农业经营者，为了压缩流通成本，减少流通环节，通过订单农业、农超对接等形式销售农产品。二是直销市场的发展，从生产端直接进入到零售端，2020年，直销市场发展到1.1万个，直销市场农产品销售额占比为4.9%（2015年）。三是其他流通新业态的出现，比如电商销售农产品的增加，此外，24小时便利店在日本数量巨多，分布密集，以往便利店销售日常生活用品，食品也是以点心及加工食品为主，近年来对应人口高龄化等形势，在便利店也追加生鲜蔬菜水果等角落。

三、 日本农业发展面临的问题

1. 食物自给率下降。日本食物自给率由1965年的73%下乡到2020年的37%，与其他国家相比属于低水平。主要农产品的自给率分别如下，稻米98%，蔬菜76%，畜产品50%左右。为了提高食物自给率，日本政府提倡利用国产农产品进行加工，并呼吁企业和家庭减少食物浪费。

2. 农业劳动力的高龄化以及农村人口减少。日本农业劳动力高龄化及农村人口外流问题严重，农村人口的高龄化率（65岁以上人口所占的比重）为35%，高于城市的高龄化率（25.9%）。农户家庭经营的劳动力数量减少，同时农业经营者高龄化现象愈发严重，农林水产省数据显示，2020年，以出售农产品为主的农户中，经营者年龄在65岁以上的占比70%，49岁以下的占比不到11%，农业后继乏人。农业经营者的高龄化使得农业经营规模难以扩大，而小规模经营不利于农户进入市场。

4. 农业经营者收入有待提高。构成农业经营者收入的有来自农业经营的收入、非农收入和退休金收入。反应农业经营收入的每个农户来自农业的年平均收入1990年为126万日元、2020年123万日元，变化缓慢。从不同收入组别的农户数分布来看，2011年农业收入赤字的占总农户数的29.3%，50万日元以下的所占比重为28.8%。农业经营收入的制约因素包括：一是收到小规模的约束，农业经营者收入水平偏低；二是受石油价格、生产资料价格上涨以及农业劳动力资源短缺等影响，农业经营成本不断增加，与2015年1月相比，2022年2月的生产资料综合价格指数为111%，其中肥料价格指数为108.8%，饲料价格指数为119.5%，光热燃料费达123.7%；三是农产品流通成本也波及到农业经营效益。农户全部收入的变化是，上世纪90年代中期之前持续增加，之后呈现下降趋势，2021年农户家庭年收入为344万日元。农户收入中，对农业的依存度1960年为50%以上，大幅度下降到1990年的15%左右，然后平移，直到2003年开始小幅度回升。

5. 农业资源利用面临的难题。日本农用地面积下降，2021年比1965年下降了28%，比2005年下降了7%。主要原因是废弃、非农用、受灾等。播种面积下降，导致耕地利用率也逐渐降低（耕地利用率=播种面积/耕地面积），从1960年的133.9%下降到2020年的91.3%，从1995年前后开始，耕地利用率下降到低于100%，意味着播种面积小于耕地面积。主要原因在于农业经营后继乏人以及农用地闲置和荒废。政府以及各方采取相应的对策措施，以促进农用地流转、集约化和规模化。

四、 日本农业发展的新趋势

1. 农业的地产地消

地产地消一方面指根据消费者的需求来安排农业生产；另一方面指本地生产的农产品尽可能多地在本地消费，是日本近年来农业生产对策措施的综合性概括。围绕农业地产地消，通过开展一系列活动，使得农产品生产者与消费者有效地连接，促进农业生产发展、提高农产品供应水平。发展地产地消，通过直销市场以及一二三产业融合，帮助更多农产品进入市场并增加产品附加值，同时，缩短运输距离并降低经营费用，促进农业经营者收入提高。日本农业的地产地消包括以下几个方面：

第一、农产品直销市场。近几年日本大力发展生产者直接向消费者销售农产品的直销市场。直销市场的优势体现在产品新鲜且价格低，受到消费者的青睐。直销市场的经营者包括专门经营者、农协等，其中，农协经营的直销市场的销售额所占比重最大，表明健全的农业合作组织成为农产品直销市场发展的重要基础。

第二、农业+6次产业化开发。农业的六次产业化即，围绕农业的三个产业的1+2+3=6的产业化策略，1×2×3=6的产业化策略；农业运用本地生产的农产品进行食品加工等。基于《关于利用本地资源进行产业开发及促进增加利用本地农产品法律》得到认定的产业开发事项不断增加，由2011年的709个，达到2017年的2349个。通过6次产业化，扩大了本地农产品的市场需求，并将更多附加价值留在农业，提高农业生产者的收入水平。

第三、观光农业。以本地特色农业为依托发展观光农业。日本农业观光的人数逐年递增，通过观光农业，向消费者出售本地农产品，与此同时，通过农园里农业体验向消费者介绍本地农业和饮食文化，此外，向当地饭店供应本地产农产品等。

第四、食育与认知本地农产品

围绕“食育”开展各种活动，增加关于“食”的知识，提高选择“食”的能力，形成健全的“食”的生活方式。农林水产省2005年实施了《食育基本法》，将食育作为一项国民运动在日本普及推广。提倡本地农产品供应本地食堂（包括学校、本地机关机关等的食堂），以及本地食堂增加使用本地农产品。

2.农业的绿色发展和绿色食物系统战略

本世纪初出台的一些农业支持政策中强调环境保全型农业的发展，近年来在日本农林水产省的政策框架里提倡绿色食物系统战略。

第一、农业生产过程、农业生产者及农产品方面。针对农业生产过程实施良好农业规范（GAP: Good Agricultural Practice，），包括农业环境保护、食品安全、劳动安全等可持农业为目的农业管理，具体地，从食品安全、环境保护、劳动安全等视角出发，规定农业生产过程根据GAP进行农事作业，并注意做好记录和检查工作。采用GAP有三方面优点：一是确保食品安全；二是保护环境；三是降低成本，比如通过减少肥料农药的使用而降低成本。针对农业生产者，实行农业生产者认定，对那些采取绿色生产技术的生产者实施“生态农场”认定。针对农产品，按照日本农林规格执行（JAS：Japanese Agricultural Standards），得到认定的农产品可以得到有机农产品标志。

第二、农业生产基础设施强化和农地保护。农业生产的基础设施强化和农地保护主要包括农业水利设施强化，延长使用寿命以及农田建设，提高农业竞争力。其中，《土地改良法》包括提高农业生产效率、扩大农业生产发展以及改善农业结构、提高农业的地区集中度。

第三、环境保全型农业和绿色食物系统战略。环境保全型农业具体分为四种类型，分别是土壤培育、循环农业、化肥农药减量化和有机农业。近年来提倡的“绿色食物系统战略”包括：碳减排，园艺设施的加温绿色化，绿色技术发展。食品产业：减少食品浪费，食品制造业劳动生产率提升，食品批发业的收益率提升等。

3.从农产品自给率到农产品自给力

农产品的自给率和自给力都强调日本农业生产和农产品的供给保障水平，农产品自给率是现实的农产品供给水平表现，而农产品自给力强调的是潜在的农产品供给能力。长期以来，日本政府把农产品自给率维持在一定水平作为农业发展的一个重要目标之一，但是这一指标值随着时间推移持续下降的趋势，近年来按照热量计算的食物综合自给率为37%，按照产值计算的食物综合自给率为66%的水平。主要原因是食品生活的多样化趋势，能够100%国产满足的大米的消费在总消费中的比重下降，而饲料或原料依赖进口的畜产品和油脂类的消费在增加。

与此同时，政府近年来强调农业自给力，为了扩大国内农业生产，充分利用农用地，挖掘并提高食物供给的潜在生产能力，即农产品自给力。最大限度发挥农用地的作用所生产的产品，结合每人每天所需要的热量，判断自给力。而不同的种植模式和种植结构，会得到不同的自给力水平。近几年政府重视两种模式：一种是大米和小麦为主的种植模式，另一种是薯类为主的种植模式。为了提升自给力，强调节省劳动力的农业技术等推广。2018年，反应农业自给力的主要指标中，农用地为442万公顷，废弃地再利用面积为9万公顷，实际投入劳动时间，能够得到每一种种植模式下平均每天为每人提供的热量，与日本按照人均需要的食物热量（2169kcal/人·日）想对照，可以看出不同种植模式，不同生产方式下的自给力水平。为了提高自给力水平，近年来更加强调以下几个方面：一是耕地利用上，农用地的充分利用，撂荒地的再利用；二是农业劳动力上，劳动力数量的确保，以及激励年轻人种地；三是农业生产的单产水平，农业生产效率的提升；四是技术和模式上：推广新品种、新技术的推广，优化种植模式，强化农业基础设施。